도시철도 무임수송 비용 — 철도산업발전기본법 제32조는 공익서비스비용을 국가 또는 원인제공자가 부담하여야 한다고 적는데 같은 법 제2조 적용범위 한정 열거에 도시철도가 없다

무슨 일인가?

2025년 전국 6개 도시철도 운영기관의 무임수송 손실은 7,754억원이고, 같은 해 여섯 기관 당기순손실 1조 4,875억원의 52.1% 입니다. 한 해 전인 2024년에는 무임손실 7,228억원이 그해 당기순손실의 58%였습니다. 여섯 기관은 서울·부산·대구·인천·광주·대전의 도시철도를 운영합니다.

무임으로 타는 사람을 정하는 것은 국가법입니다. 노인복지법 제26조와 그 시행령이 65세 이상의 도시철도 운임을 100% 면제하고, 등록장애인과 국가유공자는 각각의 법이 대상으로 정합니다. 그런데 그 면제로 생긴 비용을 누가 대는지는 노인복지법 제26조의 어느 항도 정하지 않습니다. 같은 조 제3항은 할인을 권유받은 민간 사업자에게는 지원 근거를 두는데, 제1항의 공공 수송시설에는 그런 항이 없습니다.

비용을 대는 규칙은 다른 법에 있습니다. 철도산업발전기본법 제32조는 공익서비스 제공으로 생긴 비용을 국가 또는 원인제공자가 「부담하여야 한다」고 적습니다. 그런데 그 법 제2조의 적용범위는 국가와 국가철도공단, 그리고 국가 철도 운영사가 소유하거나 건설·운영하는 철도의 한정 열거이고, 도시철도는 그 목록에 들어간 적이 없습니다. 도시철도를 빼겠다고 적은 문언은 없습니다.

누구에게 문제인가?

결정하는 곳 칸이 다섯 줄인 것이 이 문제의 모양입니다. 무임 대상은 보건복지부 소관 법령이 정하고 운임은 시·도지사가 수리하며 재정은 재정당국이 쥡니다.

어디까지가 이 문제인가?

이 경계가 중요한 이유는 규칙이 없어서가 아니라 이미 있는 규칙의 적용범위 밖에 있기 때문입니다. 보전 의무를 적은 조문은 존재하고 문언도 강행형인데, 그 법이 적용되는 철도의 목록에 도시철도가 없습니다.

지금 어떻고 무엇이 되어야 하나?

지금

새 측정이 필요하다되어야 할 상태: 요구액은 있지만 규범적 목표치는 어느 출처에도 없습니다. 2026-04 에 요청된 5,761억원은 2025년 무임손실 7,754억원에 국가 철도 운영사의 2016~2024년 보전율 74.3%를 곱한 값이고, 다른 자리에서 쓰이는 79.8%를 곱하면 6,188억원이 됩니다. 왜 그 비율이 옳은지, 왜 100%도 50%도 아닌지를 논증한 출처를 이 라운드에서 찾지 못했습니다. 요구되는 수치가 전부 다른 기관의 과거 실적치라는 것이 이 빈자리의 모양입니다.

얼마나 큰가?

영향 인구는 약 422만~501만 명입니다 (2026-07 주민등록 기준). 이것은 자격 축이고, 산출 기반은 6개 기관의 노선이 닿는 시에 사는 65세 이상 주민등록 인구입니다.

무임 자격은 65세 이상과 등록장애인과 국가유공자 셋인데 이 수에는 뒤의 둘 가운데 65세 미만이 들어 있지 않습니다. 전국 등록장애인 262만 8천 명 가운데 65세 이상이 56.9% 여서 (2025년 말 기준) 그냥 더하면 100만 명 이상을 두 번 세게 되고, 시·도별 분해를 확보하지 못해 중복을 제거할 수 없었습니다.

하한 4,224,958명은 서울·부산·대구·인천·대전 다섯 시의 65세 이상 주민등록 인구를 더한 값이고, 광주에 해당하는 사람을 한 명도 세지 않은 값입니다. 상한 5,012,711명은 행정안전부 표에서 광주에 해당하는 행의 값을 통째로 더한 값이며, 이 라운드에서 광주 단독 인구를 분리할 근거를 확보하지 못해 확실한 상한으로만 씁니다. 구간의 폭은 인구 통계의 불확실성이 아니라 그 분리 실패 자체입니다.

손실을 실제로 지는 축은 다른 집합입니다. 그 축은 6개 시 주민 전체이고 다섯 시만 세도 약 1,900만 명입니다. 두 축을 섞으면 수가 조용히 부풀어 오르므로 이 문서는 자격 축 하나만 영향 인구로 씁니다.

한 가지를 더 밝힙니다. 모든 출처가 내는 무임수송 인원은 이용 건수이고 사람 수가 아닙니다. 서울의 도시철도 운영기관이 낸 2025년 값 2억 8,379만 5천 건을 사람 수로 나눌 제수를 공개한 출처가 없어, 이용 통계에서 영향 인구를 세는 경로는 막혀 있습니다.

어떤 조건에서 생기나?

1. 의무를 만드는 법과 비용을 대는 법이 다르고 뒤엣것의 적용범위가 더 좁다 — 노인복지법 시행령 별표는 도시철도와 그 구간 안 국유전기철도를 한 줄에 묶어 면제 대상으로 적는데, 보전 의무를 적은 철도산업발전기본법의 적용범위는 그중 뒤엣것만 담고 있습니다. 2. 대상을 정하는 손과 운임을 정하는 손이 다르다 — 무임 대상의 기준을 적은 것은 국가법이고 지방자치단체가 쥔 것은 운임입니다. 노인복지법 시행령이 65세를 기준으로 적고 운임은 시·도지사가 수리합니다. 비용은 대상과 운임의 곱으로 정해지는데 두 인자를 정하는 자리가 갈려 있습니다. 3. 고령화가 이 비용을 자동으로 키운다 — 65세 이상 인구 비율은 무임 100% 면제가 도입된 1984년 4.1%에서 2025년 21.2%가 됐고, 2070년에는 47.5%로 추계됩니다. 같은 제도를 그대로 두어도 비용은 매년 커집니다. 4. 버티는 것이 가능하다 — 지방 공기업은 적자로 문을 닫지 않습니다. 결손은 서비스 중단이 아니라 부채와 안전투자 지연으로 쌓이고, 그래서 어느 해에도 반드시 올해여야 할 이유가 생기지 않습니다.

무엇이 시도됐나?

시도는 보전을 얻는 쪽과 무임을 줄이는 쪽 둘 다 있었고 어느 쪽도 법 개정에 이르지 못했습니다. 이 사안의 법안은 2004년 17대 국회부터 반복 발의됐고 통과된 것은 없습니다.

무엇이 확인됐나?

왜 아직 안 풀렸나?

제도 예외 — institutional-exemption. 규칙이 없어서가 아니라, 이미 있고 강행 문언인 규칙이 이 대상에는 미치지 않아서입니다.

첫째, 예외의 모양이 배제가 아니라 부재입니다. 철도산업발전기본법 제2조는 적용되는 철도를 한정 열거하는데 도시철도는 그 목록에 한 번도 들어가지 않았습니다. 배제 문언이 없다는 것이 이 자리의 성질을 정합니다. 누가 언제 뺐는지를 물을 수 없고 따라서 되돌릴 대상도 없으며, 남는 길은 새로 넣는 것뿐입니다. 국회에 걸린 두 법안이 모두 조문 「신설」인 것이 그 사실의 직접 증거입니다.

둘째, 그 결과가 같은 역의 개찰구에서 갈립니다. 서울의 한 환승역에서 국가 철도 운영사가 맡은 1호선 개찰구를 지난 무임 승객의 비용에는 국비 보전이 붙고, 같은 역에서 서울의 도시철도 운영기관이 맡은 2호선 개찰구를 지나면 붙지 않습니다. 승객은 두 개찰구의 차이를 알 수 없고 알 필요도 없으며, 1호선·3호선·4호선의 직결 운행은 그 갈림을 승객 경험에서 완전히 지웁니다. 2023-02 기준으로 확인된 정부 논거는 도시철도가 지방자치단체 고유 사무라는 것이고, 그 이후 갱신된 공식 반박 문서를 이 라운드에서 찾지 못했습니다. 그 논거의 약한 고리는 결정권입니다. 무임 대상의 연령 기준을 적은 것은 국가법이고 지방자치단체가 수리하는 것은 운임입니다. 다만 지방자치단체가 그 연령 기준을 실제로 올린 법적 형식은 이 라운드에서 확인하지 못했으므로, 그 기준이 어느 자리에서 어디까지 움직일 수 있는지는 열어 둡니다.

셋째, 두 방향의 해법이 같은 구조에 막힙니다. 2026-03 에 혼잡시간대 이용 제한을 검토하라는 지시가 나오자 네 부처가 일주일 만에 서로를 가리켰습니다. 대상을 정하는 부처와 비용을 지는 주체와 예산을 쥔 부처와 시설을 관장하는 부처가 넷으로 갈려 있어 보전도 제한도 움직이지 않습니다. 여기에 정치 산술의 비대칭이 얹힙니다 — 막는 데는 부처 하나면 되고 통과시키는 데는 법 개정이 필요하며, 편익은 여섯 시로 흩어지고 비용은 국가 재정 한 곳에 모입니다. 여야가 각각 법안을 냈는데도 20년간 통과하지 않은 이유가 여기 있습니다.

무엇이 관찰되면 해결인가?

후보 셋 — (a) 도시철도법에 보전 조문이 신설되고 국가가 원인제공자로서 보상계약을 맺는 것 (b) 무임 적용범위가 연령·시간대·소득 축으로 조정되는 것 (c) 무임손실 산정 기준이 공표되는 것.

(a)는 선례가 이미 4분의 3만 작동하기 때문에 단독으로는 약합니다. 국가 철도 운영사는 조문을 갖고도 2005~2023년 19년간 보상률 76.6%, 미지급 누적 1조 9,072억원입니다. 조문을 얻어도 최선이 청구액의 4분의 3이고 나머지는 근거가 있는데도 지급되지 않는 형태로 남습니다.

(b)는 효과의 근거가 얇습니다. 유일하게 집행된 개입인 대구의 연령 상향은 공개된 효과 수치가 2024-02 추정치 한 건에서 멈춰 있고, 무임을 줄였을 때 비용이 어디로 옮겨 가는지에 대한 분석은 2014년 추계 이후 갱신본을 확인하지 못했습니다.

(c)는 다툼의 자리를 정할 뿐 돈을 내지 않습니다. 국회입법조사처가 대안의 첫 항목으로 산정 기준 명확화를 든 것은 지금 그 기준이 공개돼 있지 않다는 뜻이기도 하므로, 이 후보는 나머지 둘의 전제이지 그 자체로 결말이 아닙니다.

무엇과 이어져 있나?

조사하면 채워진다지방 공기업 재정 일반 · 버스 준공영제의 무임·할인 부담 · 고령자 이동권 · 국가 철도 운영사의 공익서비스 보상 미지급 · 민자와 경전철 노선의 무임 부담. 관계 유형과 증거 등급을 이 라운드에서 확인하지 않았습니다.

이 출처가 말하지 않은 것

• 무임손실의 산출식 — 7,754억원·4,488억원·1,854억원이 무임 건수에 무엇을 곱한 값인지를 밝힌 출처가 없습니다. 같은 서울특별시 보도자료가 평균운임 1,036원과 수송원가 1,817원을 함께 싣는데, 어느 것을 썼는지는 적히지 않았습니다.
• 정부 통계의 무임 항목 — e-나라지표에도 철도통계연보 도시철도 항목에도 무임 구분이 없습니다. 전국 무임 규모는 운영기관 보도자료와 국회 의원실들의 자료로만 존재하며, 그 말은 청구하는 쪽이 유일한 계측자라는 뜻입니다. 어느 의원실이 그 자료를 냈는지는 이 라운드에서 확인한 어느 출처도 밝히지 않았습니다.
• 국가가 얼마를 져야 하는가 — 요구되는 74.3%·79.8%·80%는 전부 다른 기관의 과거 실적치이고 기간도 서로 다릅니다. 그 비율이 규범적으로 옳은 이유를 논증한 자료를 찾지 못했습니다.
• 누적 결손 29조원의 기준 — 여섯 기관 합인지, 무임손실만인지 전체 결손인지, 시작 연도가 언제인지를 어느 출처도 밝히지 않습니다. 2040년 1조 402억원 추계의 모형도 공개되지 않았습니다.
• 선례의 실제 성능과 요구의 관계 — 국가 철도 운영사의 공익서비스 보상이 19년간 76.6%에 그치고 1조 9,072억원이 미지급이라는 사실을 도시철도의 보전 요구와 나란히 놓은 자료를 한 건도 찾지 못했습니다.
• 유일하게 집행된 개입의 실적과 그 법적 형식 — 대구의 연령 상향은 2028년까지 단계 상향이 진행 중인데 공개된 효과 수치가 2024-02 추정치 한 건이고, 다른 도시가 같은 선택을 검토할 때 볼 근거가 그것뿐입니다. 더 조용한 빈자리는 형식입니다 — 노인복지법 시행령이 65세를 기준으로 적는데 지방자치단체가 그 기준을 올린 법적 근거가 조례에 따른 별도 부담인지 시행령 기준 자체의 예외인지를 어느 출처도 밝히지 않았고 이 라운드에서도 확인하지 못했습니다.
• 여섯 기관 밖의 도시철도 — 민자·경전철 노선의 무임 부담이 7,754억원에 포함됐는지를 어느 출처도 말하지 않았고 이 라운드에서도 확인하지 못했습니다.
• 광주 인구의 분리 — 행정안전부 고령 인구표의 광주에 해당하는 행은 「전남광주통합특별시」로 표기되고 값이 787,753명입니다 (2026-07 기준). 그 표기가 무엇을 뜻하는지를 이 라운드에서 별도 출처로 확인하지 못했고, 그래서 광주 단독 값을 분리하지 못했습니다.

근거 보기

법령 세 건은 원문 지면에서 직접 읽었습니다. 다만 철도산업발전기본법 제2조 적용범위만은 국가법령정보센터의 친화 URL 이 본문을 내주지 않아 별도 법령 지면으로 확인했고, 그 지면의 조문 인용은 요약형입니다. 나머지는 전부 보도이며 운영기관의 결산 원자료나 국회입법조사처 보고서 전문은 열지 않았습니다.

출처끼리 어긋나는 값을 해소하지 않고 그대로 남깁니다. 7,754억원의 기준 연도를 한 일간지를 비롯한 복수 매체는 2025년으로 적고, 이 라운드에서 확인한 다른 한 매체는 2024년으로 적습니다. 이 문서는 앞쪽을 따랐는데 2024년 값이 7,228억원이라는 것을 또 다른 일간지가 58%와 함께 명시하기 때문이며, 확정하지는 못했습니다. 국가 철도 운영사의 보전율도 2016~2024년 74.3%, 2017~2023년 80%, 기간 미명시 79.8%, 공익서비스 전체 2005~2023년 76.6%로 갈립니다. 기간이 서로 달라 모순은 아니지만 어느 것을 쓰느냐로 요구액이 5,761억원과 6,188억원 사이에서 바뀝니다. 전기요금 인상폭과 22대 국회 계류 법안 수도 출처마다 다릅니다.

무임손실 금액의 원자료는 전부 보전을 청구하는 당사자인 여섯 운영기관의 자체 집계이고, 국회입법조사처 보고서도 그 값을 반올림해 인용합니다. 독립 기관이 같은 총계를 따로 산출해 발표한 사례를 이 라운드에서 찾지 못했습니다. 이 문서는 관측 레코드에 연결되지 않은 Path A 산출이며, observation_refs 가 비어 있고 provenance_mode 는 press-derived 입니다.

영향 인구

추정 구간 4,224,958–5,012,711 기준 시점 2026-07

민감도 구간 폭 787,753명은 인구 추계의 불확실성이 아니라 광주 단독 인구를 분리하지 못했다는 사실 그 자체다. 광주광역시의 65세 이상 인구를 별도 출처로 확보하면 구간은 크게 좁아진다. 중간값을 지어내 보간하지 않았다. 이 수가 세지 못하는 것이 셋 있다. 첫째, 여섯 시 밖에 살면서 그 노선을 타는 사람이다 — 수도권 전철은 경기 전역을, 부산 1호선은 인접 시를 오가는데 거주지별 무임 이용 통계가 공개되지 않아 크기를 알 수 없고 하한에도 상한에도 들어 있지 않다. 둘째, 65세 미만 등록장애인과 국가유공자다 — 전국 등록장애인 262만 8천 명 중 65세 이상이 56.9%라 그냥 더하면 100만 명 이상을 두 번 세게 되고, 시·도별 분해를 확보하지 못해 중복을 제거할 수 없었다. 셋째는 반대 방향이다 — 자격은 있으나 역세권 밖에 살아 실제로 이용할 수 없는 사람이 상한을 부풀리는 방향으로 들어가 있다. 축이 하나 더 있다는 것도 함께 밝힌다. 손실을 실제로 지는 축은 여섯 시의 지방재정이므로 그 몫은 여섯 시 주민 전체이고 다섯 시만 세도 약 1,900만 명이다. 두 축을 섞으면 수가 조용히 부풀어 오르므로 이 산출은 자격 축 하나만 쓴다. 이용 통계에서 출발하는 경로는 막혀 있다 — 모든 출처가 내는 무임수송 인원은 이용 건수이고 사람 수로 나눌 제수를 공개한 출처가 하나도 없다

지역 분해 여섯 운영기관 가운데 광주에 해당하는 행정안전부 인구표 행이 전남광주통합특별시로 표기되어 광주 단독 값을 분리하지 못했고, 그 표기의 배경을 이 라운드에서 확인하지 못했다. 나머지 다섯 시의 값은 있으나 무임 자격자 가운데 실제로 그 노선을 이용하는 비율의 지역별 분포가 공개되지 않아 지역값을 영향 인구로 확정할 수 없다. 전국값이나 합계를 인구에 비례해 쪼개는 것은 비례 배분이며, 도시철도망은 인구 분포를 그대로 따르지 않으므로 특히 근거가 없다