주택이 아닌 거처 37만 가구의 49.2%가 최저주거기준 미달 — 그 기준은 주택에만 걸린다

무슨 일인가?

2017년 11월에 실시된 국내 첫 전국 조사에서, 고시원·판잣집·비닐하우스처럼 주택이 아닌 곳에 사는 가구는 약 37만이었고 그중 49.2% 가 최저주거기준에 미달했습니다. 모집단은 2016년 인구주택총조사 기준이며, 이 두 수치는 2026년 8월 현재까지 갱신된 요약 공표물을 찾지 못해 여전히 이 문제의 대표 수치로 유통됩니다.

최저주거기준은 있습니다. 1인 가구 14㎡, 2인 26㎡ 같은 면적과 전용 부엌·수세식 화장실 같은 설비 기준이 2011년 5월 27일 시행된 공고에 적혀 있습니다. 다만 그 조문의 주어가 「주택은」입니다. 필수설비 기준도 구조·성능·환경 기준도 같은 형식이어서, 14㎡라는 숫자는 존재하는데 그보다 훨씬 좁은 방을 향해 발화되지 않습니다.

기준이 없는 것이 아니라 기준이 다른 곳을 보고 있습니다. 그리고 미달을 확인해도 명할 것이 없습니다 — 주거기본법 제18조는 우선 공급과 개량 자금 지원을 「할 수 있다」로, 미달 가구 감소를 「노력하여야 한다」로 적었고, 의무형 조문은 앞으로 지을 주택의 사업계획 승인 단계에만 걸립니다.

누구에게 문제인가?

제기 주체 칸의 첫 줄과 결정권자 칸의 첫 줄이 같습니다. 이 조사가 무엇을 못 재는지 가장 정확하게 적은 문서가 그 조사를 설계한 부처의 문서입니다.

어디까지가 이 문제인가?

주택임대차보호법이 이런 거처를 배제하는지는 이 라운드에서 확인하지 못했습니다. 제2조가 건축법상 용도가 아니라 실질적인 주거 사용을 기준으로 삼기 때문에 배제된다는 단정에는 근거가 없습니다.

지금 어떻고 무엇이 되어야 하나?

어느 축도 내려가지 않았습니다. 주택 이외의 거처 비중이 올랐고, 최저주거기준 미달 가구 비율도 올랐으며, 청년가구 미달률은 2.1%p 올랐습니다.

새 측정이 필요하다되어야 할 상태: 주택 이외의 거처 거주 가구를 언제까지 몇 %로 줄인다는 수치 목표를 이 라운드에서 연 어떤 정부 문서도 제시하지 않습니다. 지표는 갱신되는데 그 지표가 향하는 값이 없습니다.

얼마나 큰가?

영향 인구는 약 52만 명에서 약 187만 명 사이입니다. 폭이 3.6배인데, 그 폭의 대부분은 관측 정밀도가 아니라 두 축이 겹친 결과입니다 — 시점 차이와 정의 차이입니다.

하한은 2016년 인구주택총조사 실측입니다. 주택 이외의 거처에 사는 가구가 77.0만이고, 그중 오피스텔·기숙사·특수사회시설을 뺀 값이 37.0만 가구입니다. 2017년 조사의 평균 가구원 1.4명을 곱하면 약 52만 명이 됩니다. 10년 낡은 값이고 같은 계열의 비중이 한 번도 내려가지 않았으므로 거의 확실히 과소입니다.

상한은 2024년 11월 1일 기준 일반가구 2,229만의 6.0%인 약 134만 가구에 같은 1.4명을 곱한 약 187만 명입니다. 이 상한은 오피스텔로 부풀려져 있습니다 — 오피스텔 거주를 주거 박탈로 볼 근거가 없으므로 천장으로만 쓰고 본문 수치로는 쓰지 않습니다.

중간값을 하나로 못박지 않습니다. 2024년 주거실태조사의 오피스텔 제외 비율 2.2%에 총조사 일반가구를 곱하면 약 49만 가구가 나오지만, 그 2.2%의 분모가 무엇인지 이 라운드에서 연 어느 출처도 밝히지 않아 가구 수로 환산할 근거가 없습니다.

최저주거기준 미달만 세면 2017년 조사 기준 37만 가구의 49.2%인 약 18만 가구입니다. 2022년 조사분의 미달률을 찾지 못해 갱신할 수 없었습니다.

어떤 조건에서 생기나?

세 가지가 함께 있어야 이 상태가 유지됩니다.

1. 거처가 주택이 아닌 용도로 지어집니다 — 고시원은 건축법상 제2종 근린생활시설 중 다중생활시설이고, 주택법상으로는 주택이 아니라 준주택입니다. 인허가를 위한 행정 분류로 보이지만 이 갈림이 뒤에서 기준의 적용 범위를 정합니다. 2. 기준도 조사도 재량으로 짜여 있습니다 — 주거기본법 제18조의 지원은 「할 수 있다」이고, 제20조의 별도 조사도 「별도로 실시할 수 있다」입니다. 같은 조가 고시원 등 주택이 아닌 곳에 거주하는 사람을 이름으로 부르는데, 이름으로 부르는 것과 세는 것이 별개입니다. 3. 물리 기준을 만들 권한은 아래로 위임됐습니다 — 다중생활시설 건축기준 제3조가 최소 실면적과 창 설치 기준을 건축조례로 「정할 수 있다」고 넘깁니다.

조례를 만들지 않은 지방자치단체에서는 실 면적이나 창에 대한 기준이 아예 존재하지 않습니다.

무엇이 시도됐나?

시도가 두 방향입니다. 세는 쪽과 사람을 옮기는 쪽입니다. 거처 자체에 기준을 걸어 고치게 하는 방향의 시도는 이 라운드에서 하나도 확인되지 않았고, 서울시 건축조례가 그에 가장 가깝지만 앞으로 지을 것에만 걸립니다.

무엇이 확인됐나?

왜 아직 안 풀렸나?

제도 공백 — 기준이 없어서가 아니라 기준의 수범 객체가 다른 곳을 가리켜서입니다.

1단은 분류입니다. 건축법이 고시원을 제2종 근린생활시설 중 다중생활시설에 놓고, 주택법이 그것을 주택이 아니라 준주택이라 부릅니다. 여기까지는 인허가를 위한 행정 편의이고 사람의 삶과 무관해 보입니다.

2단에서 그 분류가 기준의 적용 범위가 됩니다. 최저주거기준 공고의 문장이 주택을 주어로 삼기 때문에, 1인 가구 14㎡라는 숫자는 서울 고시원의 절반 이상이 놓여 있는 7㎡ 미만 구간을 향해 발화되지 않습니다. 미달을 확인해도 명할 것이 없습니다. 주거기본법 제18조는 지원을 재량으로 적었고 의무형 조문은 앞으로 지을 것에만 걸리며, 물리 기준을 만들 권한은 건축조례로 위임됐는데 그것도 「정할 수 있다」입니다.

3단에서 남는 수단이 하나뿐이 됩니다. 거처를 고치는 것이 아니라 사람을 옮기는 것입니다. 주거취약계층 주거지원과 이주지원 대출은 실재하고 고시원·쪽방을 대상에 명시하지만, 신청주의이고 3개월 이상 거주와 소득요건과 옮겨 갈 집의 임대차계약 체결을 요구합니다. 옮겨 가지 못한 사람이 남아 있는 거처는 그대로입니다. 이주가 성공해도 그 방은 비어 다음 사람을 받습니다. 이 경로는 재고를 줄이지 않습니다.

측정은 이 사슬의 원인이 아니라 증상입니다. 국가 대표 지표의 정의 문언이 미달하는 주택에 거주하는 가구이고, 그 값을 내는 조사의 해당 표본이 194가구입니다. 세지 못해서 기준이 안 걸리는 것이 아니라, 기준의 수범 객체가 주택이라 세는 축도 주택으로 맞춰져 있는 것입니다. 그래서 이 문서가 지목하는 실패 유형은 측정 부재가 아니라 제도 공백입니다.

이 진단은 반증 가능합니다. 주택이 아닌 거처도 최저주거기준을 지켜야 한다고 정한 조문이나, 미달을 이유로 시정을 명할 수 있는 근거가 어느 법에 있다면 이 진단은 무너집니다. 국가법령정보센터의 조문 본문을 직접 읽지 못한 것이 이 확인의 가장 약한 자리입니다.

무엇이 관찰되면 해결인가?

후보 넷을 두고 각각이 왜 단독으로는 약한지 함께 적습니다.

(a) 최저주거기준의 수범 객체가 주택 밖으로 넓어지는 것 — 병목을 직접 겨냥합니다. 함정: 대상이 넓어져도 미달을 이유로 무엇을 명할 근거가 함께 생기지 않으면 지금 상태가 이름만 바꿔 이어집니다.

(b) 미달을 이유로 시정이나 개선을 명할 근거가 생기는 것 — 집행 수단의 부재를 겨냥합니다. 함정: 명령의 결과가 폐쇄로 나타나면 그 방에 살던 사람이 갈 곳을 먼저 잃습니다. 이주 경로의 용량이 함께 커지지 않는 한 이 지표는 개선처럼 보이면서 악화일 수 있습니다.

(c) 오피스텔을 제외한 계열의 가구 수가 줄어드는 것 — 결과를 직접 봅니다. 함정: 그 수를 내는 조사가 5년에 한 번이고 정의가 확정되지 않았습니다. 게다가 이주는 사람을 옮길 뿐 거처를 없애지 않으므로 이 수가 그대로여도 그 안에 있는 사람은 바뀌어 있을 수 있습니다.

(d) 조사 주기가 2~3년으로 줄고 거처 정의가 명확해지는 것 — 통계품질진단이 이미 권고한 것입니다. 함정: 측정은 이 문제의 증상이라, 더 자주 정확하게 세어도 기준의 수범 객체는 한 글자도 바뀌지 않습니다.

덜 믿을 지표: 최저주거기준 미달 가구 비율입니다. 그 지표의 정의가 미달하는 주택에 거주하는 가구라서, 이 문제의 대상이 나아져도 그 값은 거의 움직이지 않습니다.

무엇과 이어져 있나?

조사하면 채워진다지하층·옥탑 거주, 노숙, 이주노동자 주거, 다중이용업소 화재 안전 규제와 이어질 것으로 보입니다. 행정 용어인 비정상거처는 지하층과 옥탑을 포함하는데 통계 용어인 주택 이외의 거처는 포함하지 않으므로, 두 집합이 어긋나 있다는 사실 자체가 접점입니다. 다만 관계 유형과 근거 등급을 이 라운드에서 확인하지 않았습니다.

이 출처가 말하지 않은 것

• 주택이 아닌 거처에는 무엇이 걸리는지 — 최저주거기준이 주택에만 걸린다면 그 밖의 거처에는 어떤 기준이 적용되는지를 공고도 주거기본법도 다중생활시설 건축기준도 적지 않습니다. 그 자리가 통째로 비어 있습니다.
• 미달을 확인한 뒤의 절차 — 시정명령·과태료·영업제한 같은 집행 수단을 정한 조문을 이 라운드에서 하나도 찾지 못했습니다.
• 수치 목표 — 주택 이외의 거처 거주 가구를 언제까지 몇 %로 줄인다는 목표를 어느 정부 문서도 싣지 않습니다.
• 2022년 조사의 미달률 — 통계표 94종의 내려받기 파일 안에만 있고 요약 공표물을 찾지 못했습니다. 그래서 이 문제의 대표 수치는 2026년 현재도 2016년 모집단 위에서 계산된 2017년 값입니다.
• 조례를 만든 지자체 수 — 다중생활시설 건축기준이 조례에 위임한 뒤 전국에서 몇 곳이 실제로 조례를 만들었는지 밝힌 출처가 없습니다. 서울시 사례만 반복 인용됩니다.
• 기존 고시원의 처리 — 서울시 조례는 신축과 증축에만 걸리는데, 실 면적 7㎡ 미만이 53%라는 수치를 낸 바로 그 문서가 그 53%를 어떻게 할 것인지 적지 않습니다.
• 하위 추정치의 오차 — 194가구 표본에서 나온 청년 5.3%나 일반 2.2% 같은 값이 표준오차 없이 유통됩니다. 2.2%의 분모가 무엇인지도 적혀 있지 않아 가구 수로 환산할 수 없습니다.
• 두 어휘의 관계 — 행정 용어인 비정상거처와 통계 용어인 주택 이외의 거처의 관계를 정의한 문서가 없습니다. 두 집합이 어긋난 채 같은 정책 문장 안에서 쓰입니다.

근거 보기

직접 열어 읽은 것과 2차로 받은 것을 갈라 적습니다. 국토교통부 통계정보보고서와 한국통계진흥원 품질진단 보고서는 PDF 를 내려받아 본문을 읽었고, 이 문서의 기제와 규모는 그 둘에 가장 크게 기대고 있습니다. 반면 법령 조문은 하나도 1차로 확인하지 못했습니다 — 국가법령정보센터의 조문 본문이 프레임 안이라 자동 열람에 실패해, 최저주거기준 공고의 수범 객체는 개인 블로그 전재본으로, 주거기본법 제17조·제18조·제20조는 위키문헌 판본으로, 다중생활시설 건축기준은 2차 전재본으로 대체했습니다.

출처끼리 어긋나는 값 셋을 해소하지 않고 그대로 둡니다. 다중생활시설 건축기준의 고시 번호가 2차 전재본에서는 제2021-951호이고 국가법령정보센터 메타데이터에서는 제2020-248호입니다. 2024년 주거실태조사의 발표일이 언론 보도에서는 2025-11-16, 협회 전재본에서는 2025-11-26 입니다. 제1회 조사 결과의 공표 시점도 보도자료는 2018-10-24, 품질진단 보고서는 2019년 3월이라 적습니다. 어느 쪽이 맞는지 이 라운드에서 판정하지 못했습니다.

이 문서는 Path A 산출입니다 — observation_refs 가 비어 있고 provenance_mode 가 press-derived 입니다. 2018년 조사의 유형별 분포와 2018-11-09 고시원 화재 사망자 수는 전재본마다 값이 어긋나거나 확정하지 못해 본문에 쓰지 않았습니다.

영향 인구

추정 구간 518,000–1,872,360 기준 시점 2016~2024

민감도 구간 폭 3.6배는 관측 정밀도가 아니라 두 축이 겹친 결과다. 하나는 시점 차이(2016년 실측 대 2024년 총조사)이고 다른 하나는 정의 차이(오피스텔 포함 여부)다. 하한은 10년 낡았고 계열의 비중이 한 번도 내려가지 않았으므로 거의 확실히 과소이며, 상한은 오피스텔로 부풀려져 있어 천장으로만 쓸 수 있다. 중간값을 못박지 않은 이유는 2024년 주거실태조사가 낸 오피스텔 제외 비율 2.2%의 분모를 어느 출처도 밝히지 않아 가구 수로 환산할 근거가 없기 때문이다. 이 수가 세지 못하는 것도 여럿이다. 조사 대상이 일반가구라 집단 거주와 노숙인시설이 빠지고, 등록센서스는 그 거처에 주민등록이 없는 사람을 잡지 못하며, 거처가 멸실되거나 용도가 바뀌며 유동한다는 것을 통계품질진단이 명시했다. 행정 용어로는 비정상거처에 들어가는 지하층과 옥탑은 통계상 주택이라 이 수 밖에 있고, 형태를 알 수 없어 기타로 분류된 33.2만 가구(2016)가 이 안에 섞여 있다. 외국인 가구의 노출은 훨씬 커서 2024년 총조사 기준 경기도 외국인가구의 13.3%가 주택 이외 거처에 사는데 전국 값은 확인하지 못했다. 최저주거기준 미달만 세면 하한 가구 수에 2017년 조사의 미달률 49.2% 를 적용해 약 18만 가구가 되고, 2022년 조사분의 미달률을 찾지 못해 갱신할 수 없었다

지역 분해 시도별 주택 이외의 거처 거주 가구 수를 이 라운드에서 확인하지 못했다. 확인된 지역값은 경기도 외국인가구 23만 240가구 중 3만 660가구라는 한 조각뿐이고 그것은 외국인 가구에 한정된 수라 지역 분해의 한 항으로 쓸 수 없다. 전국값을 지역 인구에 비례해 쪼개는 것은 비례 배분이며, 고시원과 판잣집의 분포는 인구 분포를 따르지 않고 2017년 조사에서도 수도권 19만 대 지방 18만으로 인구 비중과 어긋났으므로 특히 근거가 없다