산사태 기초조사에 무엇을 먼저 할지 정하는 조문이 없다 — 지정도 현행 산림재난방지법 제22조가 지정할 수 있다로 적는다

무슨 일인가?

감사원이 2024년 6월 공개한 산림재난 대비실태 감사에서, 산사태가 나면 인명피해가 우려되는 산지 126,000곳 가운데 69,000곳이 기초조사 우선지역 선정에서 제외된 것이 확인됐습니다. 남은 57,000곳만 조사 대상이 됐고, 기록된 제외 사유는 위험도가 아니라 대상지가 경북 등 일부 지자체에 편중된다는 것이었습니다. 세 수치는 모두 2024-06 기준입니다.

제외를 실행한 주체는 기초조사를 위탁받아 수행한 법인이었습니다. 빠진 곳 가운데는 민가에서 30m가량 떨어진 경북 봉화의 산지가 있었고, 2023년 7월 그곳에서 2명이 사망했습니다. 같은 감사에서 실태조사 A·B등급 판정을 받은 135곳이 토지소유자 거부를 이유로 미지정 상태였고, 370곳은 지자체가 지정위원회에 상정하지 않은 채 1년 이상 놓여 있었습니다.

이 문서가 겨누는 것은 그 한 번의 판단이 아닙니다. 감사원은 제외를 두고 「임의로 제외」라 적었는데, 무엇이 옳은 순서였는지를 대조할 조문을 제시한 출처가 하나도 없습니다.

누구에게 문제인가?

지정으로 비용을 지는 쪽에는 이의신청 통로가 조문에 있고, 위험을 지는 쪽에는 대응하는 절차가 없습니다.

어디까지가 이 문제인가?

경계가 중요한 이유는 제도가 이미 있고 그 안의 판정 지점만 비어 있기 때문입니다.

지금 어떻고 무엇이 되어야 하나?

2026년 5월 발표된 산사태방지 종합대책은 취약지역을 그해 3만4천개소에서 이듬해 3만8천개소로 넓히겠다고 밝혔습니다 (2026-05 기준). 이 조사에서 찾은 유일한 명시적 목표치이고, 언론 1건에서만 확인됐으며, 그 분모는 2024-12 기준 31,345개소와도 2025-05 브리핑의 2만 개소와도 맞지 않습니다.

새 측정이 필요하다되어야 할 상태: 기초조사에서 무엇을 먼저 조사할지 정하는 판정 기준과 사방사업 실시율의 목표치를, 이 라운드에서 연 어떤 출처도 제시하지 않는다. 개소 수를 넓히는 목표만 있고 순서와 이행률의 목표가 없다.

얼마나 큰가?

영향 인구의 바닥은 69,000곳입니다 — 2024년 6월 기준으로 기초조사 우선지역에서 빠진 산지의 수이고, 선정 기준이 산지에 잇닿은 「인가 존재」이므로 곳마다 최소 한 세대가 딸립니다. 상한으로 쓸 수 있는 것은 그 상위 모집단인 126,000곳이고, 같은 2024-06 기준입니다. 취약지역으로 지정된 곳도 74.8%가 사방사업이 없는 상태이므로, 절차의 빈칸은 제외된 곳에만 걸리지 않습니다.

곳을 사람으로 바꾸는 계수는 어느 공표 자료에도 없습니다. 그래서 이 구간은 사람 수가 아니라 위험 지점의 수이고, 규모의 바닥만 말하고 크기를 말하지 않습니다. 정부가 관리 대상을 곳으로 세고 사람으로 세지 않기 때문에 상한이 없는 것이 결함이 아니라 증거입니다.

같은 수를 두고 국회예산정책처와 두 경제지는 산지라 부르고 한 방송사와 한 일간지는 민가라 부릅니다. 어느 쪽으로 읽어도 하한은 69,000 세대 이상이므로 이 어긋남이 바닥을 흔들지는 않습니다.

어떤 조건에서 생기나?

1. 위험은 균등하게 분포하지 않는다 — 위험도 순으로 뽑으면 반드시 지역이 편중됩니다. 실제 지정 현황에서 경북이 19.6%로 1위입니다 (2024-12 기준). 편중 자체를 결함으로 읽는 순간 위험도 순서는 버려지는데, 둘 중 무엇이 이기는지 정한 규정이 없습니다. 2. 비용은 즉시 확실하고 편익은 확률적이다 — 지정은 토지 소유자에게 지가 하락으로 곧바로 나타나고, 편익은 언제 올지 모르는 호우에 대한 확률로 나타납니다. 2023년 7월 보도는 소유자 반대로 20~30%가 무산된다고 적었습니다. 3. 위험 지점을 곳으로 세고 사람으로 세지 않는다 — 12.6만·6.9만·31,345 전부 곳 단위입니다. 사람 수가 집계되지 않으면 지정 지연의 비용도 집계되지 않습니다. 4. 집중호우가 잦아졌다 — 시간당 70mm 이상 집중호우는 2000년대와 2010년대에 연 4회였는데 2020~2024년에는 연 7회였습니다. 같은 기간 산사태 사망자는 2020년 9명, 2023년 13명이었습니다.

무엇이 시도됐나?

시도는 대상을 넓히는 쪽과 시설을 늘리는 쪽에 몰려 있고 순서를 정하는 쪽에는 없습니다.

무엇이 확인됐나?

왜 아직 안 풀렸나?

제도적 공백 — 규범이 있는데 지켜지지 않는 상태가 아니라, 지켰는지를 판정할 지점이 비어 있는 상태입니다.

첫째, 조사에 순서가 없습니다. 지침 제5조는 기초조사 대상지를 산사태위험지도 상위 등급 분포지역, 산지에 잇닿은 인가가 있어 인명피해가 우려되는 지역, 지역기관이 필요하다고 판단해 신청하는 지역으로 정의만 하고, 무엇을 먼저 하라는 문언을 두지 않습니다. 그래서 12.6만 곳을 5.7만 곳으로 줄일 때 어떤 순서가 옳았는지를 대조할 조문이 없습니다. 감사원은 이를 임의 제외라 판정했지만 위반된 조문 번호를 밝힌 출처가 하나도 없습니다. 2026년 지침 개정은 대상 범위를 1등급에서 2등급까지 넓혔는데, 그것은 분모를 키운 것이지 순서를 만든 것이 아닙니다.

둘째, 위험 판정이 지정으로 자동으로 넘어가지 않습니다. 산림재난방지법 제22조 1항은 실태조사에서 위험성이 높다고 인정되는 지역을 「지정할 수 있다」고 적습니다 — 법이 통째로 바뀌었는데 이 조동사는 바뀌지 않았습니다. 제22조 2·3·4항은 토지 소유자·점유자·관리인에게 이의신청 통로를 주고 20일 안에 결정하게 하는데, 그 아래 사는 사람에게 대응하는 절차는 조문에 없습니다. 상정 기한 규정도 없어 370곳이 1년 이상 놓여 있어도 위반이 아닙니다.

셋째, 지정과 조치가 끊겨 있고 개입 권한은 재량 위에 얹혀 있습니다. 구 산림보호법 제45조의11 1항은 취약지역에 사방사업을 「우선적으로 시행하여야」 한다고 못박는데 실시율이 25.2%였고, 그 값을 올리려고 이미 사업이 끝난 곳을 사후에 지정했습니다. 지정이 위험의 신호가 아니라 지표의 분모를 고치는 수단이 된 것이고, 그 값은 국회에 보고됐습니다. 상급기관이 미지정 지역을 지정하도록 「통보할 수 있다」는 통로는 구법 제45조의8 11항에 이미 있었으므로 2024년 감사 시점에도 존재했고, 370곳과 135곳을 하나도 막지 못했습니다. 신법 제22조 13항이 여기에 「특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다」를 붙였지만, 발동 요건이 지정이 필요한지에 대한 판단이고 발동 자체가 재량인 한 앞의 빈칸들은 그대로입니다.

다섯 자리 모두 누가 안 지켰나가 아니라 무엇이 없나에 해당합니다.

무엇이 관찰되면 해결인가?

후보 셋 — (a) 제외된 69,000곳의 조사 완료 여부와 시군별 분포가 공표되는 것, (b) 실태조사에서 위험 판정을 받은 곳이 기한 안에 지정위원회에 상정되고 심의 통계가 정기 공표되는 것, (c) 사방사업 실시율에 목표치가 붙고 그 값이 오르는 것.

셋 다 단독으로는 약합니다. (a)는 목록이 공개돼도 무엇을 먼저 조사할지 정하는 조문이 생기는 것은 아닙니다. (b)는 상정만 강제되면 부결로 같은 결과에 도달할 수 있고, 부결 사유의 공표가 함께 오지 않으면 지연이 거절로 형태만 바뀝니다. (c)는 이미 사업이 끝난 곳을 사후에 지정해 분모를 고치는 방식으로 달성될 수 있는데, 2024년 감사가 지적한 것이 정확히 그 경로입니다.

무엇보다 지정 자체가 목표가 되기 어렵습니다. 2021년부터 2024년 8월까지 산사태 4,908건 중 93.1%가 취약지역 밖에서 일어났고, 2025년 7월 경남 산청에서 사망이 발생한 지점은 전부 취약지역 안이었습니다. 두 사실이 반대 방향을 가리키는데 둘 다 참이고, 합치면 지정을 늘리는 것만으로는 어느 쪽도 닫히지 않는다는 뜻이 됩니다.

무엇과 이어져 있나?

조사하면 채워진다재난 취약계층의 대피 지원, 산지 개발 인허가, 산불 피해지의 2차 피해, 하천 계류 관리와 이어질 것으로 보이나 관계 유형과 증거 등급을 이 라운드에서 확인하지 않았습니다.

이 출처가 말하지 않은 것

• 제외된 6만 9천 곳이 어디인가 — 감사 재인용 어디에도, 국회예산정책처 표에도, 산림청 보도자료에도 목록이나 시군별 분포가 없습니다. 2년이 지난 지금 그 곳들이 조사됐는지에 답하는 자료가 0건입니다.
• 무엇을 위반한 것인가 — 감사원이 위반이라 판정했는데 어느 조문을 위반했는지 밝힌 출처가 하나도 없습니다. 지침 제5조가 순위를 정하지 않으므로 판정의 준거가 무엇이었는지 알 수 없습니다.
• 그 곳들에 몇 명이 사는가 — 12.6만·6.9만·31,345 전부 곳 단위이고, 곳당 세대나 인원을 밝히는 공표 자료를 찾지 못했습니다. 산사태취약지역 거주 인구 통계를 내는 자리가 없습니다.
• 실시율의 목표치가 없다 — 우선적으로 시행하여야 한다는 의무만 있고 몇 %를 언제까지라는 값이 법·지침·연차 대책 어디에도 없습니다. 그런데 그 지표는 국회에 보고됩니다.
• 지정위원회 심의 통계가 없다 — 135곳과 370곳은 감사 때 한 번 나온 수이고, 연도별 심의 건수·부결률·부결 사유를 정기로 내는 자리가 없습니다. 거부 비율은 2023년 보도의 20~30%가 유일한 값이고 그 산출 기준도 밝혀지지 않았습니다.
• 상급기관 통보권을 몇 번 썼는가 — 구법 시절에도 있던 권한인데 발동 실적을 공표하는 자리가 0건입니다.
• 감사 처분이 이행됐는가 — 위법·부당 20건이라는 총수만 있고, 지정 축에 어떤 처분이 붙었고 언제 이행됐는지를 추적하는 공개 자료를 찾지 못했습니다.
• 사유를 적지 않는 자리가 셋 — 시민이 산림청 정보공개에서 닿는 취약지역 현황은 2017년 기준이고 작성일이 2018-04-17입니다. 지정 현황 표에서 제주만 0인데 주석이 없고, 실태조사 예산이 2025년에 40.1% 줄어든 사유도 표 밖에 없습니다.

근거 보기

직접 판독한 것은 국회예산정책처 보고서 (자동 조회가 바이너리만 내어 내려받아 텍스트로 추출했습니다), 산림재난방지법 제22조 조문, 법제처 법령해석, 지침 고시 정보, 행정예고, 산림청 게시물입니다. 감사원 감사보고서 원문은 열지 못했고, 그래서 제외 규모·실시율·135곳·370곳을 비롯한 감사 수치 전부가 재인용입니다.

해소하지 않고 드러내는 어긋남이 넷 있습니다. 같은 12.6만이라는 수를 국회예산정책처와 두 경제지는 산지로, 한 방송사와 한 일간지는 민가로 부릅니다. 이격거리 50m 기준은 그 두 경제지 중 한 곳만 적고 지침 조문에는 거리 값이 없습니다. 산불감시 CCTV 자동회전 미작동 대수는 한 경제지가 645대, 한 통신사가 654대로 적습니다. 취약지역 총수는 31,345개소 (2024-12), 2만 개소 (2025-05 브리핑), 3만4천개소 (2026-05 보도)로 갈리는데 어느 출처도 서로를 대조하지 않습니다.

이 문서는 Path A 산출입니다 — observation_refs 가 비어 있고 provenance_mode 가 press-derived 입니다.

영향 인구

추정 구간 69,000–126,000 기준 시점 2024-06

민감도 구간의 두 끝은 모두 곳(지점) 단위이고 2024-06 기준이다. 신뢰구간이 아니라 절차의 빈칸이 확인된 지점(69,000)과 그 빈칸이 걸릴 수 있는 모집단 전체(126,000) 사이의 폭이다. 두 끝을 세대로 읽어도 각각이 상한이 아니라 하한이다 — 곳당 세대 분포를 내는 공표 자료가 없어 사람 수의 상한은 산출할 수 없다. 단위 어긋남은 하한을 흔들지 않는다: 감사원 수치를 국회예산정책처와 한 경제지는 산지로, 한 방송사와 한 일간지는 민가로 부르는데, 민가로 읽으면 69,000 이 그대로 세대 수이고 산지로 읽으면 선정 기준이 산지에 잇닿은 인가의 존재이므로 곳마다 최소 한 세대가 딸려 69,000 세대 이상이 된다. 이 수가 세지 못하는 것이 넷 있다. 첫째, 취약지역 밖에서 일어나는 산사태의 피해자다 — 2021년부터 2024년 8월까지 발생의 93.1%가 취약지역 밖이었고, 모집단 정의가 산지에 잇닿은 인가라서 통행자·등산객·야영객·계류 하류 주민이 애초에 들어가지 않는다. 둘째, 지정은 됐으나 사방사업이 없는 74.8% 구역의 거주자다 — 2025년 7월 경남 산청의 사망 지점은 전부 이쪽이었다. 셋째, 분모가 불안정하다 — 산림청 자료 스스로 지정과 해제 절차로 변동될 수 있다고 적고, 사방사업으로 목적이 달성되면 해제되며 사후 지정으로 늘기도 한다. 넷째, 이미 사망이 발생해 사후에 지정된 곳은 제외된 곳의 목록에서 빠져나가므로 가장 위험했던 자리가 통계에서 먼저 사라진다. 반대 방향의 한계도 있다 — 곳 단위 집계는 고령·1인 가구·이동 제약 여부를 담지 않아 이 구간 안에서 누가 더 취약한지를 말하지 못한다

지역 분해 제외된 69,000곳의 시군별 분포를 감사 재인용 어디에도, 국회예산정책처 표에도, 산림청 보도자료에도 공개하지 않는다. 지정 현황(31,345개소)에는 시도별 값이 있으나 그것은 이 사슬과 다른 모집단이므로 대신 쓸 수 없다. 전국값을 인구에 비례해 쪼개는 것은 비례 배분이고, 산사태 위험은 인구 분포가 아니라 지형과 강우에 따르므로 특히 근거가 없다