노숙인 임시주거비 지원 — 근거 조문은 지자체 재량이고 금액·기간 기준은 시행령에도 시행규칙에도 없다

무슨 일인가?

거리에서 방으로 옮겨 가는 첫 칸에 해당하는 지원이 있습니다. 이름은 임시주거비 지원이고, 몇 달치 방값을 대 주는 사업입니다. 국회입법조사처가 2024년 11월 27일 발행한 현안분석 333호는 이 지원이 8개 광역지방자치단체에서만 시행되고 있다고 적습니다. 광역자치단체는 모두 17곳이므로 나머지 9곳에는 이 제도가 없습니다.

근거 법률은 있습니다. 「노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률」 제10조 제1항 제4호가 임시주거비 지원을 주거지원의 한 갈래로 적습니다. 다만 그 항의 서술어가 재량이라, 열지 않은 아홉 곳은 법을 어긴 상태가 아닙니다. 수는 3년 사이에 6곳에서 8곳으로 늘었습니다 — 2021년 10월 6일자 보도가 서울·부산·대구·인천·대전·경기 여섯 곳의 이름을 적었고 그 뒤 두 곳이 더해졌는데, 늘어난 두 곳이 어디인지는 이 라운드에서 연 어느 출처도 적지 않습니다.

시행하는 곳 안에서도 지원의 크기가 갈립니다. 서울은 2024년 기준으로 1인가구 주거급여 수준인 월 34만 1,000원을 최대 6개월간 지원합니다. 2021년 시점의 시행 지역 일반 수준은 월 20만~30만원에 2~3개월이었습니다. 같은 이름의 사업인데 단가가 열 몇 만원 차이 나고 기간이 두 배 이상 벌어집니다.

규모의 배경은 이렇습니다. 보건복지부가 2025년 6월 10일 발표한 2024년도 노숙인 등의 실태조사에서 노숙인 등은 12,725명으로 집계됐습니다. 이 조사는 2024년 5월 10일 새벽의 일시집계와 그해 5~7월의 면접으로 이루어졌습니다.

누구에게 문제인가?

결정하는 자리가 열일곱 군데로 갈려 있고, 그중 아홉 군데는 아직 이 제도를 열지 않았습니다. 제기하는 쪽은 전부 중앙에 있고 결정하는 쪽은 전부 지방에 있습니다.

어디까지가 이 문제인가?

경계가 중요한 이유는 제도가 이미 존재하고 사는 곳에 따라 열리거나 닫히기 때문입니다. 기준이 없어서 생긴 공백이 아니라, 기준을 세울 자리가 열일곱 곳으로 나뉘어 있고 아홉 곳이 아직 세우지 않은 상태입니다.

지금 어떻고 무엇이 되어야 하나?

실태조사가 재는 주거지원 이용률은 항목 전체의 값이고 임시주거비 지원만을 따로 떼어 낸 수치가 아닙니다. 보도참고자료의 사회복지서비스 이용률 표에 있는 항목명이 주거지원이며, 그 안에 무엇이 들어가는지를 그 자료가 정의하지 않습니다. 같은 조사에서 무료급식은 67.2%에서 84.8%로, 법률지원은 13.2%에서 41.8%로 올랐고 내려간 항목은 주거지원과 장애인지원 둘뿐입니다.

새 측정이 필요하다되어야 할 상태: 이 라운드에서 연 어떤 출처도 시행 지역 수의 목표치를 제시하지 않습니다. 국회입법조사처는 확대를 개선방안으로 적으면서 몇 곳까지 언제까지인지 쓰지 않고, 2021년 12월 24일 확정된 제2차 종합계획도 지자체 보호책임 강화를 표제로 삼았을 뿐 확대 목표 수치를 담지 않았습니다.

얼마나 큰가?

세려는 대상은 임시주거비 지원을 열지 않은 9개 광역에 있는 거리·시설 노숙인입니다. 이 수는 상한만 산출되고 하한은 산출되지 않습니다.

산출은 세 항입니다. 2024년도 실태조사 기준 노숙인 등 12,725명 중 수도권이 52.1%인 6,636명이므로 비수도권은 6,089명입니다. 쪽방주민 4,717명 가운데 비수도권은 부산 859명·대전 616명·대구 593명을 합한 2,068명이고, 6,089에서 2,068을 빼면 비수도권 거리·시설 노숙인 4,021명이 남습니다. 이것이 거리·시설 축의 상한입니다. 더 좁은 정의로는 비수도권 거리 노숙인이 1,349명에서 수도권 1,022명을 뺀 327명이고, 이 값도 상한입니다.

327을 하한으로 쓰지 않습니다. 두 수는 하한과 상한의 쌍이 아니라 서로 포개진 두 정의에 각각 걸린 천장입니다. 좁은 정의의 천장을 넓은 정의의 바닥으로 옮겨 놓으면, 아무도 재지 않은 구간을 잰 것처럼 보이게 됩니다.

하한이 서지 않는 이유는 하나입니다. 4,021명 안에는 시행 지역인 부산·대구·대전 몫이 들어 있는데 그 몫을 뺄 수 없습니다. 세 도시를 시행 지역으로 본 것은 2021년에 확인된 여섯 곳의 이름에 연속성을 가정한 것이고, 2024년 8곳의 명단은 어느 출처에도 없습니다. 그리고 이 세 도시는 쪽방상담소가 있는 곳이라 노숙인 관련 기반이 두껍고 몫이 클 개연이 있습니다.

모르는 것은 노숙인의 수가 아니라 그 수의 지역 분해입니다. 광역시도별 노숙인 수 한 표가 공표되면 하한이 그 자리에서 생기고 상한도 크게 내려갑니다. 빈칸의 원인이 조사 부재가 아니라 공표 단위라는 것이 이 항의 요점입니다.

이 수가 세지 못하는 것도 넷 있습니다.

• 쪽방상담소가 없는 12개 광역의 비정형주거 거주자 — 2024년 조사 기준 거리노숙 직전 거처의 43.2%가 쪽방·고시원·비닐하우스 같은 비정형주거인데, 상담소가 없는 지역에서는 이 층이 통계로 존재하지 않습니다.
• 지원이 없어 다른 지역으로 옮긴 사람 — 옮긴 뒤에는 옮겨 간 곳에서 집계되므로, 미시행 지역의 결핍이 시행 지역의 수요로 나타납니다.
• 노숙 이전 단계의 가구 — 2024년 조사 기준 거리노숙 계기의 7.9%가 주거지 상실인데, 첫 칸이 있었으면 노숙 자체를 건너뛰었을 층은 이 조사 틀에 들어오지 않습니다.
• 시행 지역 안에서 단가와 기간이 모자라 실패한 사람 — 서울의 2023년 실적 기준 1인 평균 지원 기간 2.28개월과 2024년 조사 기준 거리·광장 노숙자의 평균 거주 기간 51.4개월 사이의 간극이 그 축입니다.

어떤 조건에서 생기나?

네 가지 조건이 함께 있을 때 이 상태가 해마다 그대로 유지됩니다.

1. 근거 조문의 서술어가 재량이다 — 법 제10조 제1항은 국가와 지방자치단체가 주거지원을 할 수 있다고 적고, 그 제4호가 임시주거비 지원입니다. 시행하지 않는 지자체가 위법 상태가 되지 않으므로 시정명령이나 제재의 근거 조문이 애초에 성립하지 않습니다. 2. 위임된 기준이 비어 있다 — 같은 조 제2항이 기준·방법·절차를 대통령령에 위임했는데, 시행령 제4조는 지원을 하려는 경우의 절차만 정하고 시행규칙 25개 조에도 금액·기간·대상 기준이 없습니다. 3. 재원 구분이 확정되지 않는다 — 노숙인 복지지원 사업군에 국고보조금이 있다는 것은 서울시 결재문서 제목으로 확인되지만, 2025년 11월 11일 토론회는 노숙인 지원사업의 국고보조화를 아직 제안 항목으로 올립니다. 두 근거가 서로 어긋난 채 남습니다. 4. 대상 인구가 정치적으로 가볍다 — 2024년 조사 기준 12,725명은 전 국민의 0.025% 수준이고, 열지 않은 광역에서 눈에 보이는 수는 그보다 훨씬 작습니다. 열지 않기로 하는 선택에 정치적 비용이 거의 붙지 않습니다.

무엇이 시도됐나?

시도가 두 갈래로 갈립니다. 조사하고 계획을 세우고 권고하는 일은 중앙이 15년째 해 왔고, 지원을 열지 말지는 열일곱 곳이 각자 정합니다.

무엇이 확인됐나?

왜 아직 안 풀렸나?

공급 편차 — 제도라는 총량은 이미 있는데, 그것이 닿는 곳과 닿지 않는 곳이 행정구역 경계로 갈립니다.

첫째 층은 조문의 서술어입니다. 법 제10조 제1항은 이렇게 적습니다.

국가와 지방자치단체는 노숙인 등의 적절한 주거생활을 위하여 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 주거지원을 할 수 있다.

각 호는 노숙인복지시설에 의한 보호와 사회복지시설 및 보호시설에 의한 보호, 임대주택의 공급, 임시주거비 지원, 그 밖에 대통령령으로 정하는 주거지원 다섯입니다. 같은 법 제9조는 보건복지부장관이 5년마다 실태조사를 「실시하여야」 한다고 적습니다. 한 법률 안에서 세는 일은 의무이고 주는 일은 재량입니다. 그래서 몇 명이 있는지는 국가가 5년마다 반드시 세지만, 그들에게 첫 칸을 줄지는 열일곱 곳이 각자 정합니다.

둘째 층은 위임이 비어 있다는 것입니다. 제10조 제2항은 주거지원의 기준·방법·절차를 대통령령으로 정한다고 위임했는데, 시행령 제4조는 지원을 하려는 경우에 무엇을 고려해야 하는지와 시설 보호의 의뢰 절차를 정할 뿐입니다. 임시주거비에 대해 제4항이 정하는 것은 부가서비스를 함께 제공할 수 있다는 재량 한 줄이고, 시행규칙 25개 조는 전부 시설 규율입니다. 그 결과 단가와 기간은 지자체 지침이 각자 정하고, 서울은 2024년 기준 월 34만 1,000원에 최대 6개월인데 2021년 시점의 일반 수준은 월 20만~30만원에 2~3개월이었습니다. 같은 이름의 사업을 같은 제도라고 부를 근거가 조문 수준에서는 성립하지 않습니다.

셋째 층은 되먹임이 없다는 것입니다. 비용을 누가 대는지가 공개 자료로 확정되지 않고, 대상 인구는 2024년 조사 기준 전 국민의 0.025% 수준이라 열지 않는 선택에 정치적 비용이 붙지 않으며, 확대를 요구하는 문서에는 목표치가 없습니다. 목표치가 없으면 달성 실패도 없고 다음 계획에서 같은 권고를 다시 적을 수 있습니다.

무엇이 관찰되면 해결인가?

후보 셋 — (a) 17개 광역 전부에서 임시주거비 지원이 시행되는 것 (b) 제10조 제2항의 위임을 받는 금액·기간 기준이 대통령령에 실제로 놓이는 것 (c) 실태조사의 주거지원 서비스 이용률이 2021년 수준인 17.6% 이상으로 돌아가는 것.

어느 것도 단독으로는 약합니다. (a)는 시행 지역 수만 세므로 한 사람에게 한 달치를 주는 사업으로도 채워집니다. (b)는 기준이 낮게 놓이면 지금의 편차를 법령이 승인해 버리는 결과가 됩니다. (c)는 주거지원 항목 전체의 값이라 임시주거비가 아닌 다른 지원이 늘어도 올라갑니다.

세 후보가 함께 움직이는지를 보는 것이 지금으로서는 가장 안전한 판정 방법입니다. 다만 그 판정을 하려면 광역시도별 노숙인 수가 공표되어야 하고, 그 표는 아직 없습니다.

무엇과 이어져 있나?

조사하면 채워진다주거급여와 매입임대주택 공급 · 쪽방 정비 · 정신건강과 알코올 의존 치료 접근성 · 자립준비청년 주거지원과 이어질 것으로 보이나 관계 유형과 증거 등급을 이 라운드에서 확인하지 않았습니다.

이 출처가 말하지 않은 것

• 8곳이 어디인지 — 현안분석 요약, 국회입법조사처 보도자료, KDI 경제정보센터 요약본, 이를 받은 보도까지 넷을 열었는데 전부 수만 적습니다. 2021년 6곳의 이름은 남아 있지만 8곳의 명단은 어디에도 없어서, 어느 지역에 살면 이 지원을 받을 수 없는지를 시민이 조회할 공개 문서가 없습니다.
• 광역시도별 노숙인 수 — 실태조사 보도참고자료의 지역 공표 단위는 수도권과 그 밖, 그리고 쪽방상담소가 있는 5개 도시뿐입니다. 조사는 광역자치단체를 통해 1,767개 거점에서 취합했다고 적는데 결과의 지역 분해는 나오지 않습니다. 그래서 시행 여부와 규모를 곱할 수 없고, 격차의 크기를 아무도 계산할 수 없습니다. 쪽방 쪽은 더 좁습니다 — 쪽방주민의 정의가 쪽방상담소가 상담·관리 중인 주민 수이고 상담소는 5개 지역 10곳뿐이라, 나머지 광역의 쪽방·비정형주거 거주자는 통계상 0입니다. 없어서가 아니라 세는 기관이 없어서인데, 이 0이 무엇을 뜻하는지 적은 출처가 없습니다.
• 금액·기간 기준이 법령에 없다는 지적 — 법 제10조 제2항의 위임이 실제로는 비어 있다는 것을 문제로 세운 자료를 찾지 못했습니다. 현안분석도 토론회 자료도 요구는 언제나 시행지역 확대입니다.
• 확대의 목표치와 제3차 종합계획 — 몇 곳까지 언제까지인지를 적은 계획이 없습니다. 2026년부터 2030년까지의 제3차 종합계획이 확정·공표되었는지는 이 라운드에서 확인하지 못했습니다. 복지부 보도자료 목록의 좁은 구간과 사회보장위원회 사이트 검색만 보았으므로 미공표가 아니라 미확인입니다.
• 주거지원 이용률이 절반 아래로 떨어진 이유 — 보도참고자료는 값을 표에 넣고 감소했다고만 적습니다. 같은 조사에서 다른 항목은 대부분 크게 올랐는데 원인 분석이 한 줄도 없습니다.
• 미시행 지역이 왜 열지 않는가 — 재정이 모자라서인지, 대상자가 적다고 보아서인지, 담당 인력이 없어서인지, 지자체 쪽 사유를 수집한 문서를 찾지 못했습니다. 권고는 전부 중앙에서 지자체를 향하고 지자체의 답은 기록되지 않습니다.
• 재원 구분 — 서울시 결재문서 3건이 목록에는 뜨는데 첨부가 전부 비공개입니다. 임시주거지원사업이 국고보조 세부사업인지 순수 시비 사업인지 시민이 확인할 방법이 없습니다.

근거 보기

직접 연 것은 법령 본문 넷과 실태조사 관련 복지부 자료 셋, 국회입법조사처 요약 계열 셋, 서울시 결재문서 목록 하나, 그리고 보도 다섯입니다. 법 제10조와 제9조의 서술어, 시행령 제4조, 시행규칙 조문 목록은 법령 원문에서 직접 읽었습니다. 서울시 수치는 서울시 발표를 인용한 보도로 받은 2차이며, 같은 수치를 실은 다른 방송 보도를 함께 열어 대조했습니다. 통계청 승인통계 표와 현안분석 본문 PDF 는 열지 못했고 그 두 행을 지우지 않고 남겨 두었습니다. 이 문서는 관측 레코드에 연결되지 않은 Path A 산출입니다 — observation_refs 가 비어 있고 provenance_mode 는 press-derived 입니다.

어긋난 채로 두는 것이 둘 있습니다. 주거 유지 실적으로 제시된 값이 71.1%와 82.1% 둘입니다. 앞엣것은 전국을 대상으로 사업 종료 후를 본 값이고 뒤엣것은 서울의 2023년 지원자를 2024년 1월 말 시점에 본 스냅숏이라, 모집단과 관측 시점과 유지의 정의가 서로 다릅니다. 어느 출처도 두 값을 나란히 놓지 않으므로 이 문서도 합치지 않습니다. 다른 하나는 재원입니다. 서울시 결재문서는 국고보조금이 있다고 말하고 2025년 토론회는 국고보조화를 제안 항목으로 올립니다. 두 근거는 방향이 반대이고 이 라운드에서 해소되지 않았습니다.

영향 인구

추정 구간 산출 불가

사유와 없는 것은 아래 「부족한 것」에 있습니다