농지 위반율을 잴 모집단이 30년 만에 처음 생겼다 — 첫 집계는 27.0% 이고 확정 수는 2027년에 나온다

무슨 일인가?

농림축산식품부는 2026년 5월 18일 농지 전수조사에 착수했고 2026년 7월 30일 기본조사 결과를 발표했습니다. 조사 대상은 1,049만 필지·136만 ha 입니다 (2026년 5월 시행지침 기준). 그 가운데 97%인 1,013만 필지·132만 ha 의 조사가 끝났고 27.0%·284만 필지가 불법 의심으로 분류됐으며, 유형별로는 불법 임대차 의심 21.1% · 무단 휴경 의심 11.6% · 불법 전용 의심 9.0% · 소유 제한 위반 의심 1.4% 입니다 (이 넷은 모두 2026-07-30 발표 기준).

이 수는 확정이 아닙니다. 발표 당일 농림축산식품부 농업정책관은 기본조사 결과가 「행정정보를 토대로 심층조사 대상을 선별한 것으로 실제 위반이 확정된 것은 아니다」라고 밝혔습니다. 심층조사는 2026년 8월 1일 시작해 12월까지이고 행정처분은 2027년 예정입니다. 이 문서를 쓰는 2026-08-08 은 심층조사 여드레째입니다.

정작 중요한 것은 그 앞입니다. 1996년 1월 농지법이 시행되고 2026년 7월까지 30년 동안, 전국 농지 가운데 몇 퍼센트가 위반 의심인가라는 문장은 참인지 거짓인지 판정할 수조차 없었습니다. 매년 도는 농지이용실태조사가 확률표본이 아니라 위험군 표본이었기 때문입니다.

누구에게 문제인가?

결정하는 곳과 실제로 세는 곳이 다릅니다. 조사 범위는 부령이 정하고 그 범위를 실제로 도는 것은 읍과 면의 담당자입니다.

어디까지가 이 문제인가?

이 문제의 경계는 농지를 누가 가질 수 있는가가 아니라 국가가 그 상태를 볼 수 있는가에 있습니다. 예외 조항을 좁혀도 어느 장부에도 남지 않는 임대차는 그대로 남습니다.

지금 어떻고 무엇이 되어야 하나?

새 측정이 필요하다되어야 할 상태: 시행지침은 기간 8개월과 단계만 정하고 대상의 몇 퍼센트를 조사하면 완료인가를 적지 않습니다. 기간도 조사반 여건에 따라 자율 조정 가능이라고만 돼 있습니다. 조사원 수·1인당 필지 수·예산이 공개 문서에 없고, 284만 필지 가운데 몇 건을 언제까지 처분한다는 문장도 없습니다. 이 라운드에서 연 어떤 출처도 목표치를 제시하지 않았습니다.

얼마나 큰가?

영향 인구는 농지를 빌려 부치는 사람 기준으로 약 56만 명에서 약 118만 명 사이입니다.

하한 563,580명은 2020년 실측 임차농가 27만 9천 가구에 2025년 농가 가구당 평균 2.02명을 곱한 값입니다. 상한 1,179,155명은 2024년 임차율 47%를 2025년 농가 124만 2천 가구에 적용해 얻은 58만 3,740가구에 같은 계수를 곱한 값입니다.

구간이 이렇게 넓다는 사실 자체가 이 문제의 내용입니다. 하한은 6년 전 실측이고 임차농가는 2000년 64만 1천 가구에서 계속 줄어 왔으므로 오늘 값보다 낮을 공산이 큽니다. 상한은 분모가 면적인지 가구인지 원문이 밝히지 않은 47%를 가구 비율로 전용한 값이라 출처가 허락하지 않는 조작입니다. 참값이 이 구간 어디인지 말해 주는 자료를 이 라운드에서 찾지 못했습니다.

이 수가 세지 못하는 것도 적어 둡니다 — 농가로 등록되지 않은 채 부치는 사람, 신고하지 않은 임차농, 가격 때문에 진입하지 못한 귀농인과 청년농, 1996년 이전 취득 농지 위의 임대차, 그리고 284만 필지에 걸린 사람 수입니다. 마지막 항이 특히 큽니다. 정부는 필지 단위로만 발표하는데 한 사람이 여러 필지를 갖거나 한 필지에 여러 사람이 얽히므로 필지를 사람으로 옮기는 계수가 어디에도 없습니다.

어떤 조건에서 생기나?

넷이 함께 있어야 이 상태가 유지됩니다.

1. 소유 적격이 계속되는 상태에 걸려 있다 — 헌법 제121조의 경자유전을 농지법 제6조 1항이 「자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다」로 받습니다. 적격이 취득 시점의 1회 심사가 아니라 경작이라는 계속되는 사실에 걸려 있으므로 국가는 그 사실을 계속 봐야 합니다. 2. 그 상태를 보는 장치가 본인 신고다 — 농지법 제49조의2 는 임대차·사용대차 계약의 체결·변경·해제 사유가 생긴 날부터 60일 안에 농지대장 변경을 신청하도록 합니다. 농업경영체 등록도 신고입니다. 서면 없이 이뤄지는 계약은 어느 장부에도 남지 않습니다. 3. 그 신고가 자백에 가깝다 — 임대차는 농지법 제23조 1항이 원칙적으로 금지하고 예외 9개 사유에만 허용합니다. 그래서 임대인과 임차인 양쪽 모두에게 신고하지 않는 것이 언제나 쌉니다. 4. 국가가 직접 보는 창의 크기를 법이 아니라 행정이 정한다 — 농지법 제54조 3항은 조사를 매년 1회 이상 실시하도록 법으로 못박으면서 대상은 「농림축산식품부령으로 정하는 농지」로 위임합니다. 주기는 법정이고 범위는 부령입니다.

금지가 강할수록 기록이 사라지고 기록이 사라질수록 금지를 집행할 수 없습니다. 이것이 이 문제의 한가운데 있는 역설입니다.

무엇이 시도됐나?

세 해 처분명령 면적 550ha 는 전국 경지면적 150만 ha 의 약 0.037% 입니다. 이 수가 큰지 작은지 판정하려면 위반 모수가 필요한데 2026년 7월까지 그것이 없었습니다.

무엇이 확인됐나?

왜 아직 안 풀렸나?

측정 부재 — 무엇을 고쳐야 하는지 정하기 전에, 얼마나 어긋나 있는지를 재는 장치가 없었습니다.

첫째, 재는 창의 크기를 행정이 정했습니다. 농지법 제54조 3항은 조사 주기를 매년 1회 이상으로 못박으면서 대상은 부령에 넘겼습니다. 그래서 매년 도는 것은 농취증 최근 발급분·관외 거주자·상속 농지·농업법인·외국인 같은 위험군이었습니다. 위험군 표본은 적발 건수를 냅니다. 그러나 그 분모가 모집단이 아니라 이미 걸러진 집단이므로 모집단으로 확대할 수 없고 위반율은 나오지 않습니다. 2017년에 선정 방식을 체계화했을 때 2017~2021년 연평균 조사면적이 오히려 앞선 두 정부 대비 각각 32.1%·14.7% 줄어든 것이 이 성질을 보여 줍니다. 체계화가 곧 커버리지 확대는 아니었습니다.

둘째, 분모가 없으면 아무도 미달을 판정할 수 없습니다. 세 해 처분명령 면적 550ha 가 전국 경지의 0.037% 라는 사실만으로는 집행이 부족한지 충분한지 말할 수 없습니다. 읍면당 담당 한 명이 20만 필지를 보는 지자체는 자기 성과가 미달인지 알 방법이 없고, 목표가 없으면 예산을 요구할 근거도 없습니다. 2026년 5월 개정 전까지 처분명령은 지자체 재량이었습니다. 재량과 분모 없음이 겹치면 하지 않아도 드러나지 않습니다. 이것은 나쁜 담당자의 문제가 아니라 드러남의 경로가 닫혀 있는 문제입니다.

셋째, 이번 조사도 문제를 닫지 못합니다. 대상이 1996년 농지법 시행 이후 취득분이라 그 이전 취득 농지는 전수 밖이고 그것이 몇 필지인지 어느 문서도 적지 않습니다. 27.0% 는 확정이 아니라 의심입니다. 그리고 가장 무거운 것은 전수조사가 어느 한 시점의 상태를 한 번 재는 일이라는 점입니다. 상태를 계속 갱신하는 장치는 여전히 제49조의2 의 60일 신고이고, 2026년 개정이 손댄 것은 조사원 출입 근거와 처분명령 의무화와 신고포상금이지 신고 의존 그 자체가 아닙니다. 여덟 달짜리 조사가 끝난 뒤 무엇이 그 자리를 이어받는지 적은 문서를 이 라운드에서 찾지 못했습니다.

경합하는 읽기도 적어 둡니다. 제6조 2항의 예외 11개 호와 제23조 1항의 예외 9개 사유를 근거로 이 문제를 제도 면제로 읽을 수 있고, 여당도 2026년 2월에 예외 규정 재검토를 말했습니다. 그러나 기본조사에서 소유 제한 위반 의심은 1.4% 로 넷 중 가장 작았고 가장 큰 것은 불법 임대차 의심 21.1% 였습니다. 예외가 규칙을 삼키는 구조라면 드러나는 것은 적법한 비농업인 소유여야 합니다. 실제로 드러난 무게중심은 법이 이미 금지한 것이 대량으로 존재한다는 쪽이고, 그것을 못 막은 이유가 볼 수 없었다는 것입니다. 다만 측정을 고쳐도 예외 조항과 재량 집행은 그대로 남습니다.

무엇이 관찰되면 해결인가?

후보 셋입니다.

(a) 심층조사가 끝나 확정 위반 필지 수가 나오고 그 수가 27.0% 라는 의심값의 자리를 대신하는 것. (b) 1996년 이전 취득 농지를 포함한 전체 농지에 대해 같은 값이 산출되는 것. (c) 조사가 끝난 뒤에도 농지대장이 실제 이용 상태를 따라가는 상시 장치가 서는 것.

첫째는 한 번의 확정 수일 뿐입니다. 2027년에 나온 수가 참이어도 이듬해부터 그 수가 다시 낡기 시작하면 같은 자리로 돌아옵니다. 둘째는 대상이 넓어질 뿐 재는 방식이 그대로입니다. 행정정보 대조로 얻는 것은 여전히 의심이고 확정은 현장이 정합니다. 셋째가 이 문제의 축에 가장 가깝지만 관찰 가능한 형태로 옮기기가 가장 어렵습니다. 대장이 실제를 따라가는지 재려면 실제를 따로 알아야 하는데 그것을 아는 방법이 곧 전수조사이기 때문입니다.

어느 후보도 단독으로는 상태를 계속 보는 장치가 생겼는지를 말해 주지 않습니다.

무엇과 이어져 있나?

조사하면 채워진다농지 가격과 귀농인·청년농의 진입, 농지은행 위탁임대의 실적, 영농형 태양광과 농지 전용, 농업직불금 지급 대상 판정, 부동산 투기 규제와 이어질 것으로 보입니다. 관계 유형과 증거 등급을 이 라운드에서 확인하지 않았습니다.

이 출처가 말하지 않은 것

• 유형별 필지 수를 아무도 내지 않습니다. 2026-07-30 발표는 27.0% 에만 필지 수 284만을 병기하고 21.1%·11.6%·9.0%·1.4% 는 비율만 적습니다. 독자가 절대량을 복원할 수 없어 8월부터 12월까지의 심층조사가 실제로 얼마나 무거운지 판정할 방법이 없습니다.
• 네 비율의 분모가 없고, 합이 총계를 넘는다는 사실도 발표문에 없습니다. 합은 43.1% 이고 총계는 27.0% 입니다. 한 필지가 여러 유형에 걸려 중복을 제거했다는 설명은 정부 발표가 아니라 언론 취재로 나왔습니다.
• 27.0% 의 나눗셈이 맞지 않습니다. 284만을 조사 완료분 1,013만으로 나누면 28.0% 이고 조사 대상 전체 1,049만으로 나누면 27.1% 입니다. 분모가 어느 쪽이냐에 1%p 약 10만 필지가 걸려 있는데 정부 발표도 인용 보도도 분모를 적지 않습니다.
• 1996년 이전 취득 농지가 왜 빠지는지 어디에도 없습니다. 시행지침은 대상을 농지법 시행 이후 취득 농지로 한 줄 적고 끝냅니다. 제외되는 농지가 몇 필지이고 언제 볼 것인지에 대한 문장이 없습니다. 전수라는 이름이 붙은 조사에 명시적 제외군이 있다는 사실 자체가 발표문에 없습니다.
• 연간 농지이용실태조사의 전국 표본 규모를 정부 문서에서 찾지 못했습니다. 제54조 3항은 비율을 적지 않고 2021년과 2022년 보도자료도 대상 범주만 열거합니다. 전체 농지의 약 10% 라는 서술은 언론 보도에만 있습니다. 표본율은 법이 아니라 행정이 정하고 공표되지도 않습니다.
• 서면계약 없는 임대차의 규모를 어느 통계도 재지 않습니다. 시행지침은 「농지대장상 자경 또는 임대차 정보가 없는 농지」를 심층조사 사유로 세워 두고도 그런 필지가 몇 개인지 공표하지 않습니다. 범주를 만들었다는 것은 규모를 안다는 뜻인데 그 수가 발표에 없습니다.
• 완료 목표치도 조사 자원도 없습니다. 기본조사는 97%에서 멈췄는데 남은 3% 약 36만 필지가 무엇이고 언제 처리되는지 말하지 않습니다. 조사원 수·1인당 필지 수·예산이 어느 공개 문서에도 없어, 2024년 지자체 실태와 1,049만 필지를 잇는 수가 통째로 공백입니다. 행정처분 계획도 2027년 예정이라는 각주 한 줄이 전부여서 의심에서 처분까지의 깔때기가 어디서 얼마나 좁아지는지 아무도 예고하지 않았습니다.
• 같은 대상을 재는 두 수가 어긋난 채로 남아 있습니다. 국토교통부와 통계청의 2021년 기준 농지 면적이 다르다는 보도가 있으나 어느 기관도 정정도 해명도 내지 않았습니다. 임차율도 마찬가지여서 정부도 연구기관도 전국 농지 중 임차 비율을 한 문장으로 공표하지 않습니다.

근거 보기

직접 읽은 것과 2차로 받은 것을 갈라 적습니다. 농지 전수조사 시행지침은 PDF 원문을 내려받아 열두 쪽을 읽었고, 조사 대상 1,049만 필지·136만 ha 는 그 문서에만 있습니다. 농지법 조문 넷은 법제처 국가법령정보센터에서 본문이 열리지 않아 별도 법령 서비스로 확인했으므로 관보 원문 대조는 되지 않았습니다. 처분명령 3년 실적과 전체 농지의 약 10% 라는 표본 서술은 정부 원자료를 찾지 못해 단일 매체 보도에 기댑니다.

어긋나는 값은 해소하지 않고 그대로 둡니다. 284만을 1,013만으로 나누면 28.0% 인데 발표값은 27.0% 입니다. 유형별 비율의 합 43.1% 와 총계 27.0% 의 차이가 중복 제거 때문이라는 설명은 취재로만 나왔습니다. 조사 대상 136만 ha 와 전국 경지면적 150만 ha 의 차이 약 14만 ha 를 설명하는 문장이 어느 쪽에도 없습니다. 임차율 47% 와 임차농지 37만 4천 ha 는 같은 연구기관 자료 안에서 서로 다른 분모를 씁니다.

이 문서는 관측 레코드에 연결되지 않은 Path A 산출입니다. observation_refs 는 비어 있고 provenance_mode 는 press-derived 입니다.

영향 인구

추정 구간 563,580–1,179,155 기준 시점 2020~2025

민감도 구간 폭 약 62만 명은 신뢰구간이 아니라 서로 다른 두 축을 쓴 결과다 — 하한은 2020년 가구 실측, 상한은 분모가 밝혀지지 않은 2024년 비율이다. 같은 연구기관 자료 안에서도 임차농지 374,000ha 를 전국 경지 1,500,000ha 로 나누면 24.9% 가 나와 47% 와 맞지 않는데, 인용 보도가 어느 쪽 분모인지 적지 않아 이 어긋남을 해소할 수 없다. 참값이 구간 어디인지 말해 주는 자료가 없다는 사실 자체가 이 문제의 내용이다. 이 수가 세지 못하는 것 — 농가로 등록되지 않은 채 부치는 사람, 서면계약이 없어 어느 신고에도 잡히지 않는 임차농(임대차가 원칙적 금지라 신고 유인이 음수다), 농지 가격 때문에 진입하지 못한 귀농인과 청년농(분모 자체가 없다), 1996년 이전 취득 농지 위의 임대차(전수조사 대상 밖이라 2026-07-30 발표의 27.0% 에도 들어가지 않는다). 반대 방향의 한계도 있다 — 이 수는 농지를 빌려 부치는 사람만 세고, 농지법 제6조 2항의 예외 11개 호로 적법하게 소유한 비농업인은 의도적으로 제외했다. 그리고 정부 발표의 단위는 사람이 아니라 필지다. 불법 의심 2,840,000필지에 몇 사람이 걸려 있는지는 한 사람이 여러 필지를 갖거나 한 필지에 여러 사람이 얽히기 때문에 산출할 수 없고, 필지를 사람으로 옮기는 계수를 공표한 자료가 없다

지역 분해 시·도별 임차농가 수와 임차율을 공개 자료에서 확인하지 못했다. 2026-07-30 기본조사 발표도 지역별 불법 의심 분포를 내지 않는다. 경지면적의 시·도 구성(전남 18.2% · 경북 15.7% · 충남 14.1%, 2025년 기준)은 확인했으나 그것은 면적이지 사람이 아니고, 전국값을 그 비율이나 인구 비율로 쪼개는 것은 비례 배분이다. 임차 관계의 밀도가 경지면적 분포를 따른다는 근거가 어느 출처에도 없다